Sul Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 181 del 30 luglio 2021 è stata pubblicata la legge 108/2021 di conversione del DL 31 maggio 2021 n. 77 recante “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” (c.d. DL Semplificazioni e governance PNRR).

Si tratta del primo provvedimento di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e della strategia riformatrice in esso delineata. Esso definisce il sistema di governance del Piano e introduce una serie di misure per il rafforzamento della capacità amministrativa e l’accelerazione degli investimenti green e digitali, nonché altre misure in materia di contratti pubblici.

Occorre evidenziare come il decreto-legge, alla cui redazione Confindustria ha contributo con diverse proposte sia in merito alla struttura della governance del Piano, sia sulla semplificazione di procedimenti amministrativi impattanti su settori strategici in chiave PNRR (es. ambiente, energia, contratti pubblici, TLC, Superbonus 110%), rappresenta un primo importante risultato, e avvia il processo delle riforme necessarie per la sua attuazione.

Nel merito, il provvedimento si compone di due parti:

• la parte I reca la “Governance per il PNRR”;
• la parte II reca le “Disposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa”.

Quanto alla governance, la legge delinea un sistema “a rete”, articolato su tre livelli principali (alla Presidenza del Consiglio è affidata la responsabilità di indirizzo; al Ministero dell’economia e delle finanze sono affidati il monitoraggio e la rendicontazione; ai soggetti attuatori, con il coordinamento dei Ministeri, la realizzazione operativa degli interventi), che ha l’obiettivo di assicurare il coordinamento generale e operativo del Piano, il costante monitoraggio della relativa attuazione, le opportune interlocuzioni con l’Ue e il coinvolgimento dei soggetti interessati. La tenuta del sistema è affidata, oltre che al costante confronto tra i diversi livelli di governo e le forze economico-sociali, all’eventuale esercizio di poteri sollecitatori e sostitutivi in caso di inerzie, dissensi, dinieghi od opposizioni.

Un’ulteriore leva, che rivestirà un ruolo centrale, è il reclutamento di personale qualificato per l’attuazione del PNRR, oggetto del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 (c.d. Decreto Reclutamento) convertito in legge il 6 agosto u.s. Nell’ambito di questo, è stato pubblicato il bando di concorso pubblico per l’assunzione di 500 nuovi funzionari da dedicare alle attività di governance del PNRR. I neo assunti – laureati in discipline economiche, giuridiche, statistico-matematiche e ingegneristiche – saranno assegnati alle strutture dei vari Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei ministri incaricate di svolgere le funzioni di monitoraggio e supervisione sull’attuazione degli investimenti e delle riforme previste dal PNRR. Le domande possono essere presentate entro il 20/09/2021, alle ore 14:00 accedendo all’indirizzo https://ripam.cloud. La procedura di selezione prevede una sola prova scritta e la valutazione dei titoli di studio, senza prova orale.

Positivi anche i raccordi previsti tra l’organo di partenariato economico e sociale del PNRR (Tavolo permanente), cui partecipano le associazioni di categoria maggiormente rappresentative delle imprese, la Cabina di regia e il Servizio centrale per il PNRR, che puntano ad assicurare effettività alle questioni segnalate dall’organo stesso.

Quanto alle misure di semplificazione e di rafforzamento della capacità amministrativa, nel provvedimento si individuano cinque pacchetti principali:

1. green. Con riferimento alla disciplina del Superbonus 110%, semplifica le attestazioni di regolarità urbanistica ed edilizia dell’immobile su cui si eseguono gli interventi oggetto dell’agevolazione;
2. infrastrutture e contratti pubblici, proroga al 20 giugno 2023 diverse misure del DL n. 76/2020, c.d. DL Semplificazioni 2020 (ex multis, affidamenti sotto e sopra soglia Ue; verifiche antimafia e protocolli di legalità; responsabilità erariale; conferenza dei servizi veloce) e del DL n. 32/2019, c.d. DL Sblocca-cantieri. Inoltre, la legge interviene sul tema del subappalto e introduce una procedura speciale per l’approvazione di alcuni progetti PNRR. Indicazioni anche in materia di trasparenza e pubblicità degli appalti pubblici, con l’adozione di disposizioni relative alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici ed al Fascicolo virtuale dell’operatore economico. Con riferimento a tale pacchetto occorre, altresì, evidenziare l’assenza di un intervento, sollecitato da tempo da Confindustria, volto a limitare, allineandolo alla disciplina Ue, il potere di esclusione delle stazioni appaltanti in caso di violazioni fiscali e previdenziali non definitivamente accertate;
3. digitale, con l’introduzione di importanti semplificazioni per l’installazione di infrastrutture per la rete mobile e fissa.;
4. Mezzogiorno. Previsti interventi sulla disciplina delle Zone Economiche Speciali (ZES), che ampliano i poteri del Commissario straordinario, prevedono l’istituto dell’autorizzazione unica per i progetti inerenti alle attività economiche ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche all’interno delle ZES ed estendono da 50 a 100 milioni di euro il massimale del “Credito d’imposta Sud” per le ZES;
5. norme generali sul procedimento amministrativo, con le quali si modifica la legge n. 241/1990, rafforzando l’istituto dei poteri sostitutivi e quello del silenzio assenso e riducendo il termine per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio.

Efficientamento energetico e Superbonus 110%

Il Capo IV del Titolo I Parte II del DL convertito in legge, contiene norme in tema di efficientamento energetico e, in particolare, interviene sulla disciplina del Superbonus 110%:

• estendendo l’agevolazione anche agli interventi di rimozione delle barriere architettoniche di cui all’art. 16-bis, co. 1, lett. e) del TUIR;
• allargando il raggio di azione dell’agevolazione, prevedendo che possono fruire del Superbonus 100% anche le organizzazioni non lucrative di utilità sociale, organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale per gli immobili rientranti nelle categorie catastali B/1, B/2 e D/4 (collegi e convitti, educandati; ricoveri; orfanotrofi; ospizi; conventi; seminari; caserme e case di cure e ospedali);

prevedendo che tutti gli interventi oggetto del Superbonus 110%, fatta eccezione per la demolizione e la ricostruzione di edifici, vengano qualificati come manutenzione straordinaria e possono, quindi, essere realizzati con la sola CILA;

✓         quest’ultima non richiede l’attestazione dello stato legittimo di cui all’art. 9-bis, co. 1-bis del TU edilizia, per cui nella CILA occorre attestare gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’immobile oggetto d’intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione, ovvero sia attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. Si specifica anche che resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell’immobile oggetto di intervento;

✓         al contempo, la decadenza dal beneficio fiscale intervenga in caso di: i) mancata presentazione della CILA; ii) interventi realizzati in difformità alla CILA; iii) assenza dell’attestazione; iv) non corrispondenza al vero delle attestazioni.

Nel corso dell’esame alla Camera sono state approvate alcune modifiche alla disciplina volte, tra l’altro, a:

✓         escludere gli interventi di dimensionamento del capotto termico e del cordolo sismico dal conteggio della distanza e dell’altezza, in deroga alle distanze minime previste dal Codice Civile;

✓         specificare che sono soggetti a CILA anche gli interventi su parti strutturali degli edifici e sui prospetti;

✓         specificare che le violazioni meramente formali che non arrecano pregiudizio alle attività di controllo, non comportano la decadenza dal beneficio limitatamente alla irregolarità riscontrata. Inoltre, qualora le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, la decadenza dal beneficio si applica limitatamente al singolo intervento oggetto di irregolarità od omissione;

✓         prevedere, in caso di opere già classificate come attività di edilizia libera, la sola descrizione dell’intervento nella CILA;

✓         prevedere che eventuali varianti in corso d’opera siano comunicate a fine lavori e costituiscono integrazione della CILA presentata;

✓         escludere la richiesta della SCIA a conclusione dei lavori;

✓         prevedere il termine di 30 mesi dalla stipula del contratto di compravendita per il trasferimento della residenza nell’immobile oggetto degli interventi.

Inoltre, con un emendamento approvato alla Camera, è stata prevista la rideterminazione delle modalità di riscossione degli oneri generali di sistema, stabilendo che le partite finanziarie relative agli oneri, possano essere destinate alla Cassa per i servizi energetici e ambientali senza entrare nella disponibilità dei venditori.

Pacchetto infrastrutture e contratti pubblici

La legge in esame, in materia di semplificazioni relativamente a infrastrutture e contratti pubblici, interviene sui punti di seguito elencati e approfonditi nella nota predisposta da Confindustria, allegata alla presente:

• Accelerazione delle opere complesse, perequazione infrastrutturale e Piano nazionale dei dragaggi sostenibili. Viene definito un procedimento ad hoc per alcune opere di particolare rilevanza strategica, la cui realizzazione è oggetto del PNRR;
• Proroghe al 30 giugno 2023 del DL Semplificazioni 2020 e modifiche alla disciplina per gli affidamenti sotto-soglia Ue, con modifiche dell’articolazione delle soglie per l’affidamento diretto e la procedura negoziata;
• Proroghe al 30 giugno 2023 di alcune misure del DL Sblocca-cantieri, al fine di accelerare le procedure;
• Modifiche alla disciplina del subappalto;
• Banca dati nazionale dei contratti pubblici e fascicolo virtuale dell’operatore economico. Si prevede che tutte le informazioni inerenti agli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione, alla scelta del contraente, all’aggiudicazione e all’esecuzione di lavori, servizi e forniture, siano gestite e trasmesse tempestivamente alla Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici dell’ANAC attraverso le piattaforme telematiche ad essa interconnesse. L’ANAC garantisce, attraverso la Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici, la pubblicazione dei dati ricevuti. In merito alla documentazione di gara, viene istituito il fascicolo virtuale dell’operatore economico, che costituisce un significativo strumento di semplificazione in quanto consente al sistema di acquisire una sola volta i dati dei singoli operatori economici, rendendoli immediatamente disponibili alle stazioni appaltanti.

Sul tema, pubblichiamo la circolare Assonime 21/2021 “Contratti pubblici: le prime misure in attuazione del PNRR. Anticipiamo, inoltre, che in materia di appalti, il PNRR oltre alle misure urgenti contenute nel DL 77/2021 oggetto di questa comunicazione, prevede interventi a regime che dovranno essere adottati utilizzando lo strumento della legge delega. Con riferimento a quest’ultima, il Governo ha approvato un disegno di legge delega in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, trasmesso al Senato per il relativo esame (S. 2330) e oggetto di approfondimento con nostra new dedicata.

Pacchetto Mezzogiorno

Sono previste alcune misure in materia di investimenti e interventi nel Mezzogiorno. In particolare, l’art. 57 del DL 77 apporta delle modifiche alla disciplina delle ZES di cui al DL n. 91/2017, recependo alcune proposte di Confindustria. Nello specifico, la norma:

• estende i poteri del Commissario straordinario che assume, ad esempio, funzioni di stazione appaltante. Sulla figura del Commissario straordinario permangono, tuttavia, alcune criticità. In particolare, il Commissario non ha una struttura tecnica propria, dovendosi affidare al personale messo a disposizione dall’Agenzia per la Coesione. Il Commissario straordinario, inoltre, può avvalersi anche delle strutture delle Amministrazioni centrali o territoriali, di società controllate dallo Stato o dalle Regioni senza maggiori oneri per la finanza pubblica. Ciò potrebbe determinare ricadute negative in termini di efficienza e celerità con riferimento, ad esempio, al rilascio dell’autorizzazione unica. Ad avviso di Confindustria, la figura commissariale potrebbe essere affiancata da una struttura “strettamente” consultiva, formata da persone indicate dalle principali rappresentanze economiche e sociali di rilevanza nazionale, purché prive di qualsiasi conflitto di interesse, per facilitare l’attività di promozione e attrazione di investimenti nelle ZES. Inoltre, potrebbe essere istituito presso il Commissario un team multidisciplinare, composto dai tecnici delle diverse amministrazioni coinvolte, dedicato ai procedimenti più complessi di competenza della gestione commissariale;
• prevede positivamente che le Regioni adeguino la programmazione e riprogrammazione dei fondi strutturali al funzionamento e allo sviluppo della ZES;
• dimezza i termini di cui all’art. 17-bis della legge n. 241/1990 (silenzio assenso tra amministrazioni) nell’ambito dei procedimenti in area ZES; •

specifica che i termini per il rilascio degli atti di assenso per l’avvio delle attività economiche o di investimenti di natura incrementale nella ZES sono perentori e che l’inutile decorso degli stessi comporta il rilascio in senso favorevole degli atti richiesti;

• agisce positivamente sugli incentivi di natura fiscale, incrementando da 50 a 100 milioni di euro il massimale d’investimento del credito d’imposta investimenti ZES. A tal proposito va sottolineato che, nonostante gli investimenti tra i 50 e i 100 milioni di euro siano ad oggi pochi, essi non sono da escludere nel campo logistico e infrastrutturale e neppure sono da escludere grandi investimenti manifatturieri nelle “zone franche doganali intercluse”, sulle quali sarebbe necessario un ulteriore approfondimento circa la loro effettiva attuazione e gestione.);
• prevede un’estensione significativa del “Credito d’imposta ZES” anche agli immobili strumentali agli investimenti. Tuttavia, la definizione di “immobili strumentali agli investimenti” necessiterebbe di una migliore formulazione (probabilmente potrebbe essere richiamata quella reperibile nella disciplina UE sugli aiuti di Stato);
• introduce l’autorizzazione unica, per i progetti inerenti alle attività economiche ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche all’interno delle ZES. L’autorizzazione unica è uno strumento largamente ispirato all’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 in materia di fonti rinnovabili, volto a garantire celerità nell’approvazione ed esecuzione di infrastrutture ovvero all’insediamento e all’esercizio di attività economiche nella ZES. Il funzionamento di tale strumento richiederebbe, però, alcune specifiche previsioni riguardanti, ad esempio, la durata dell’autorizzazione unica e il livello di dettaglio dei progetti/documenti necessari al relativo rilascio. Con particolare riferimento alle opere pubbliche approvate dalla conferenza dei servizi, sarebbe necessario specificare se trattasi di “Studio di fattibilità tecnica ed economica” (preferibile) o di un successivo stadio di elaborazione (definitivo esecutivo), rispetto al quale trarre tutte le conseguenze procedurali connesse.

Ricordiamo che la versione integrale del PNRR è consultabile al link  https://italiadomani.gov.it/it/home.html

Infine, alleghiamo le note di approfondimento elaborate da Confindustria sul DL 77/2021 “Semplificazioni e governance del PNRR” e sul DL 80/2021 “Reclutamento”.

cir021021 cir021021allegato Nota DL Governance Semplificazioni-Aggiornamento conversione _ Nota DL Reclutamento pubblicato

Con la nota n. 1363 dello scorso 14 settembre, in allegato, l’INL fornisce indicazioni operative in merito alla disciplina delle causali nel contratto a tempo determinato a seguito delle novità introdotte dall’art. 41 bis del DL n. 73/2021 (c.d. Decreto Sostegni bis), convertito in legge dalla L. n. 106/2021.

Come noto infatti, il comma 1 lett. a) dell’art. 41 bis del DL 73/2021 demanda alla contrattazione collettiva di cui all’art. 51 del D.Lgs. n. 81/2015 la possibilità di individuare specifiche esigenze per la stipula di un contratto a tempo determinato di durata superiore ai 12 mesi (ma non eccedente i 24 mesi).

I contratti collettivi ex art. 51 D.Lgs. 81/2015 possono quindi individuare nuove casistiche in presenza delle quali sarà possibile stipulare un contratto a termine di durata superiore ai 12 mesi.

La norma non pone particolari vincoli contenutistici né caratteristiche sostanziali delle causali contrattuali richiedendo, tuttavia, che tali esigenze siano specifiche e, quindi, individuino ipotesi concrete, senza quindi utilizzare formulazioni generiche (ad es. ragioni “di carattere tecnico, produttivo, organizzativo…”) che richiedano ulteriori declinazioni all’interno del contratto individuale.

La modifica introdotta al comma 1 dell’art 19 del D.Lgs. 81/2015 non ha riflessi unicamente per la stipula del primo contratto di durata superiore ai 12 mesi, ma influisce anche sulle norme che regolano gli istituti del rinnovo e della proroga, in quanto le singole disposizioni richiamano proprio le causali contenute al comma 1 dell’art. 19 D.Lgs. 81/2015 tra le quali, a decorrere dal 25 luglio 2021, va considerata anche quella connessa ad esigenze specifiche individuate dalla contrattazione collettiva.

Va, infatti, ricordato che il comma 01 dell’art. 21 del DLgs 81/2015 stabilisce espressamente che il contratto può essere rinnovato solo a fronte delle condizioni di cui all’art. 19, comma 1. Similmente, prosegue il secondo periodo del medesimo comma, il contratto può essere prorogato liberamente nei primi dodici mesi e, successivamente, solo in presenza delle condizioni di cui all’art. 19, comma 1.

In tal senso, pertanto, con le modifiche introdotte con il c.d. Decreto Sostegni bis, è altresì possibile rinnovare o prorogare un contratto a termine secondo le nuove previsioni della contrattazione collettiva.

Con la lett. b) del medesimo comma 1 dell’art. 41 bis è stato inoltre inserito un nuovo comma 1.1 all’art. 19 del D.Lgs. 81/2015, il quale prevede espressamente che “il termine di durata superiore a dodici mesi, ma comunque non eccedente ventiquattro mesi, di cui al comma 1 del presente articolo, può essere apposto ai contratti di lavoro subordinato qualora si verifichino specifiche esigenze previste dai contratti collettivi di lavoro di cui all’articolo 51, ai sensi della lettera b-bis) del medesimo comma 1, fino al 30 settembre 2022”.

Il nuovo comma 1.1. evidenzia una parziale provvisorietà, in quanto prevede la possibilità di stipulare contratti a termine di durata iniziale superiore ai 12 mesi secondo le esigenze individuate dalla contrattazione collettiva solo fino al 30 settembre 2022.

La nota dell’Ispettorato chiarisce che il comma 1.1. introduce una limitazione temporale al ricorso alla lettera b-bis) del comma 1 (30 settembre 2022) in relazione al primo contratto a termine tra le parti (“il termine di durata superiore a dodici mesi, ma comunque non eccedente ventiquattro mesi, di cui al comma 1…”). Inoltre, il termine del 30 settembre 2022 va riferito alla formalizzazione del contratto, il quale ben potrà prevedere una durata del rapporto che superi tale data, fermo restando il limite complessivo dei 24 mesi.

Ne consegue, secondo le indicazioni fornite dall’Ispettorato, che dopo il 30 settembre 2022 sarà, quindi, possibile stipulare un primo contratto a termine di durata superiore ai 12 mesi solo per le esigenze definite alle lettere a) e b) del comma 1 dell’art. 19 del D.Lgs. 81/2015.

Diversamente – conclude la nota dell’INL – le regole in materia di rinnovi e proroghe, che si limitano a richiamare il comma 1 dell’art. 19 del D.Lgs. 81/2015, senza fare riferimento al nuovo comma 1.1, non sono condizionate temporalmente e, pertanto, sarà possibile prorogare o rinnovare i contratti a termine in ragione delle causali previste dalla contrattazione collettiva, anche successivamente al 30 settembre 2022.

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Primo focus su transizione 4.0, appalti innovativi, ricerca e sviluppo, crescita dimensionale delle imprese e struttura finanziaria, infrastrutture, trasporti e logistica.

Il Piano Nazione di Ripresa e Resilienza dell’Italia è stato definitivamente approvato dal Consiglio Europeo il 13 luglio 2021 con Decisione di esecuzione, che ha recepito la proposta della Commissione europea del 23 giugno scorso.

Nella sua valutazione, la Commissione ha appurato che il piano dell’Italia riserva:

• il 37,5% della spesa totale a misure di sostegno agli obiettivi climatici: include tra l’altro investimenti per finanziare un programma di ristrutturazioni su larga scala finalizzato a migliorare l’efficienza energetica degli edifici, nonché interventi per promuovere l’uso di fonti di energia rinnovabile, idrogeno compreso. Dedica inoltre un’attenzione particolare alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dei trasporti, con investimenti nella mobilità urbana sostenibile e nelle infrastrutture ferroviarie;
• il 25% a misure che favoriscono la transizione digitale, tra cui investimenti nella digitalizzazione delle imprese e nell’ampliamento delle reti ultraveloci a banda larga e della connettività 5G. Altri investimenti sono tesi alla digitalizzazione della pubblica amministrazione: gli interventi previsti in tal senso interesseranno tanto la pubblica amministrazione in generale quanto i settori della sanità, della giustizia e dell’istruzione.

I numeri del PNRR

La crisi simmetrica innescata dalla pandemia ha portato, secondo le stime della Commissione, ad un calo di quasi il 9% del Pil e ad una crescita del debito che si attesta attualmente al 156% e che toccherà punte del 160% alla fine del 2021. La Commissione, nel valutare il PNRR italiano ha evidenziato come la crescita aggiuntiva portata dal programma, se si considerano i soli investimenti, sarà del 1,5%-2,5%. In tal senso, fondamentale sarà il piano delle riforme strutturali che, se concretamente attuato, si stima porterà complessivamente ad un 17% di crescita aggiuntiva nell’arco temporale da qui al 2026. Il Recovery Plan italiano avrà importanti effetti sull’occupazione con la creazione aggiuntiva di 240mila nuovi posti di lavoro.  

Le risorse stanziate dal PNRR (si intende la sola Recovery and Resilience Facility, RRF, che vale il 90% delle risorse che arriveranno all’Italia nell’ambito del programma Next Generation EU) ammontano a 191,5 miliardi, cui si sommano 13 miliardi del fondo React-EU e 30,6 miliardi derivanti dal Fondo Complementare, a valere su risorse nazionali. Di queste risorse, circa 69 miliardi di euro verranno da sovvenzioni e circa 122 miliardi di euro da prestiti.

Nelle relazioni al Parlamento, il Presidente Draghi ha parlato di 248 miliardi perché prendeva in considerazione la RRF, il Fondo Complementare e “ulteriori 26 miliardi da destinare alla realizzazione di opere specifiche” entro il 2032. Per questi sarà necessario un futuro scostamento di Bilancio dello Stato. Aggiungendo anche il fondo React-EU, si arriverebbe a 261 miliardi.

Complessivamente, il PNRR “allargato” (PNRR + React EU + Fondo Complementare) si avvale di 235,1 miliardi, distribuiti sulle 6 Missioni, che sono:

1. digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura;
2. rivoluzione verde e transizione ecologica;
3. infrastrutture per la mobilità sostenibile;
4. educazione e ricerca;
5. inclusione e coesione;
6. assistenza sanitaria.

L’ammontare maggiore di risorse è destinato alla Missione Rivoluzione verde e transizione ecologica e alla Digitalizzazione.

Il Fondo Complementare è destinato a finanziare progetti in linea con gli obiettivi del PNRR, ma che non possono essere finanziati con il Piano stesso perché non c’è sufficiente disponibilità di risorse, ovvero perché tali progetti non rispettano alcuni criteri (tra cui le tempistiche, legate alla complessità attuativa). Anche per i progetti finanziati con il Fondo Complementare verranno adottate le stesse procedure previste per i progetti finanziati con il RRF (target, milestone, monitoraggio) ma, al contrario di questi ultimi, non sarà necessario rendicontarne l’attuazione e concluderli entro il 2026. Rientrano in questo Fondo molti investimenti pubblici, tra cui quelli afferenti all’alta velocità ferroviaria.

Le risorse per il Mezzogiorno rappresentano il 40% di quelle territorializzabili, sebbene la valutazione dell’impatto macroeconomico del PNRR non faccia emergere un sostanziale aumento della convergenza: da una quota del 22% del PIL nel 2019 del Mezzogiorno sul totale nazionale, nel 2026 la stessa quota salirebbe al 23,4%.

I principali interventi del PNRR

Il PNRR è strutturato su 6 missioni (sopra citate, articolate in componenti), contiene 190 misure, di cui 58 riforme e 132 investimenti, con 525 obiettivi da raggiungere per ottenere le tranche di fondi.

Sul fronte delle riforme, il Piano distingue in modo più analitico quattro livelli di intervento. Quelle di contesto, cioè trasversali a tutto il Piano: pubblica amministrazione e giustizia; abilitanti, cioè funzionali all’attuazione delle Missioni e Componenti in cui esso si articola: semplificazione legislativa e concorrenza; settoriali, cioè riguardanti attività economiche e/o ambiti di regolazione interni alle Missioni e Componenti (es., rinnovabili e lavoro sommerso); di accompagnamento, che seppur non ricomprese nel perimetro del PNRR, ne affiancheranno l’attuazione: fisco e protezione sociale dei lavoratori (ammortizzatori sociali).

Per ciascuna di queste linee, vengono indicati contenuti e tempistiche di intervento, con l’obiettivo di una messa a regime dell’impianto riformatore da qui al 2024. Il Piano indica poi anche l’impatto atteso, in termini di dinamica degli investimenti, della produttività e del PIL, collegato alle riforme: quest’ultimo è stimato, a regime, quindi nel lungo periodo, in un contributo positivo del 3,3%.

Governance del PNRR

ll PNRR prevede un sistema di governance articolato, in quanto funzionale a garantire la sinergia tra i diversi livelli istituzionali, la standardizzazione di procedure e informazioni, la prevenzione di gravi irregolarità.

Tale sistema, illustrato in new dedicata all’analisi del DL 31 maggio 2021 n. 77 recante “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” (c.d. DL Semplificazioni e governance PNRR, convertito in Legge 108/2021 –  S.O. alla G.U. n. 181 del 30 luglio 2021), si articola su tre livelli:

1. una Cabina di Regia presso la Presidenza del Consiglio con il compito di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del Piano, rafforzare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale e proporre eventuali misure per l’attivazione di poteri sostitutivi e per l’implementazione del Piano;
2. un’apposita struttura presso il MEF per il coordinamento centralizzato per il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del Piano. Sempre presso il MEF, viene prevista l’istituzione di un apposito Organismo di audit del PNRR indipendente e responsabile del sistema di controllo interno;
3. l’individuazione, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del Piano, di una struttura di coordinamento con la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte della Missione/Componente.

Primo focus su transizione 4.0, appalti innovativi, ricerca e sviluppo, crescita dimensionale delle imprese e struttura finanziaria, infrastrutture, trasporti e logistica

Transizione 4.0

Rispetto alle versioni precedenti, il Piano fa registrare un taglio di 4,49 miliardi di euro dell’importo stanziato (13,9 miliardi) quasi interamente compensato dalla dotazione del Fondo Complementare per questa voce (4,48 miliardi). Il Piano, come sollecitato da Confindustria, andrebbe prorogato, quanto meno nella parte più abilitante, al 2023.

Positiva l’introduzione di una voce specifica, che è aggiuntiva alle altre misure Transizione 4.0, pari a 750 milioni per l’erogazione di “contributi” volti a sostenere gli investimenti in macchinari, impianti e attrezzature per produzioni di avanguardia tecnologica, come quella di semiconduttori (Allegato A alla Legge di Bilancio 2017). 

Positivo anche l’incremento di 1 miliardo delle risorse destinate alla Banda ultralarga e al 5G (ora 6,31 miliardi).

Appalti innovativi

Manca la volontà di mettere in atto una riforma in tema di domanda pubblica di innovazione.

Si tratterebbe di una riforma a costo zero che, rendendo strutturale e sistematico il ricorso agli appalti pubblici di innovazione, promuoverebbe lo sviluppo tecnologico delle imprese, con ricadute positive sui servizi resi dalla PA a cittadini e imprese e in termini di qualificazione della spesa pubblica. 

A differenza della precedente versione del PNRR, non è più presente il riferimento all’attivazione di appalti innovativi per incentivare le PMI alla riconversione verso nuove tecnologie, nuove produzioni ed estensione alle filiere automotive, autobus, nautica e per la mobilità marittima finalizzate al trasporto a basso impatto ambientale e smart. Un’apertura alla promozione dell’utilizzo degli appalti innovativi può intravedersi al paragrafo 1.3.9, laddove si parla di una riforma che mira alla modernizzazione del sistema nazionale degli appalti pubblici per il sostegno delle politiche di sviluppo. 

Ricerca e Sviluppo

Per quanto riguarda i temi della ricerca e sviluppo, sono confermate le azioni principali contenute nelle precedenti versioni, che vengono modificate e dettagliate anche riprendendo in modo sostanziale osservazioni e proposte presentate da Confindustria. 

Si registrano però purtroppo tre modifiche negative di rilievo: la prima riguarda la cancellazione degli Accordi per l’innovazione, presenti fino alle bozze precedenti, che invece vengono stralciati nella versione approvata il 24 aprile, con una conseguente riduzione delle risorse complessive di 1 miliardo (tali risorse potrebbero essere recuperate dal Fondo Complementare); la seconda riguarda la riduzione delle risorse per il potenziamento dei centri di Trasferimento Tecnologico (TT) sui segmenti di industria (Industria 4.0) (meno 150 milioni assestandosi a 350 milioni) e la terza delle risorse per i dottorati innovativi (meno 480 milioni assestandosi a 600 milioni). 

Per quanto riguarda le risorse complessive allocate alla Componente “Dalla ricerca all’impresa”, si registra quindi purtroppo una riduzione: si assestano ora a 11, 44 miliardi di euro (erano 11,77 miliardi nella versione di gennaio 2021, poi 12,44 miliardi nelle bozze del 23 aprile 2021).

All’interno della Componente, vengono aumentate le risorse allocate per le azioni dirette a rafforzare le filiere tecnologiche nazionali: aumentano di 500 milioni le risorse destinate alla partecipazione italiana agli Importanti Progetti di Comune Interesse Europeo (IPCEI), che arrivano a 1,5 miliardi; si allocano 200 milioni per sostenere la partecipazione italiana alle partnership definite a livello europeo nell’ambito del Programma Horizon Europe; si prevedono 300 milioni di euro per sostenere lo sviluppo di start up innovative.

Per quanto riguarda gli interventi, vengono confermati quelli già previsti per: rafforzare gli investimenti delle imprese in R&S&I; razionalizzare e potenziare gli ecosistemi della ricerca e innovazione (promuovendo la messa in rete delle competenze a livello nazionale, il potenziamento dei centri territoriali e a supporto del TT per Transizione 4.0) e rafforzare la collaborazione con le imprese; promuovere progetti in partenariato pubblico privato su tematiche strategiche; rafforzare le filiere tecnologiche nazionali e sostenere la partecipazione italiana ai progetti europei (in particolare IPCEI e partenariati industriali; dottorati industriali negli ambiti strategici del PNRR). 

Ricerca, sviluppo e innovazione sono poi presenti in quasi tutte le Missioni del PNRR, confermando gli strumenti del credito d’imposta per R&S&I&D nell’ambito del Piano Transizione 4.0; puntando a investimenti innovativi negli ambiti della digitalizzazione e innovazione (es. spazio), della transizione green ed energia (es. idrogeno, riciclo chimico e meccanico), della mobilità, famiglie e comunità e della salute.

Si evidenzia, inoltre, l’introduzione nell’ambito della Missione “Rivoluzione verde e transizione ecologica” di un’azione specifica diretta a sviluppare una leadership internazionale industriale e di ricerca e sviluppo nelle principali filiere della transizione con una dotazione di 2 miliardi (rinnovabili e batterie; idrogeno; bus elettrici; supporto a start up e venture capital attivi nella transizione ecologica).

Le azioni specifiche saranno accompagnate da interventi di riforma sui temi inerenti R&S&I, diretti a: aumentare la flessibilità del sistema pubblico e di ricerca; integrare e semplificare gli strumenti di incentivazione e agevolazione per la R&S&I  e l’adozione di un modello basato su poche priorità – di natura orizzontale – intorno alle quali aggregare gli interventi così da coprire l’intera filiera, garantendo continuità al finanziamento delle iniziative. Queste missioni saranno conformi alle priorità del Piano Nazionale della Ricerca (PNR) 2021-2027 e ai pilastri di Horizon Europe. Si prevede inoltre la revisione delle norme sul diritto di proprietà intellettuale.

Crescita dimensionale delle imprese e struttura finanziaria

Nell’ambito del Piano non si intravede un disegno complessivo volto ad affrontare una questione di carattere strutturale del sistema produttivo, resa ancora più urgente a seguito della crisi pandemica: la crescita dimensionale delle imprese e il riequilibrio della loro struttura finanziaria, appesantita dall’eccessivo indebitamento legato ai prestiti garantiti contratti per far fronte all’emergenza Covid.

Il Piano contiene comunque alcune misure che vanno nella direzione del rafforzamento della struttura finanziaria delle imprese e comunque del loro accesso a fonti finanziarie (bancarie e non bancarie) al fine di sostenere investimenti e sviluppo. Vi sono inoltre misure per potenziare il sistema dei pagamenti elettronici, a cominciare da quelli da e verso la Pubblica Amministrazione.

Infrastrutture, trasporti e logistica

La Missione 3 “Infrastrutture per una mobilità sostenibile” prevede investimenti per 25,1 miliardi a valere sulla RRF. A questi andrebbero aggiunti 6,1 miliardi di interventi trasferiti a carico del Fondo Complementare, che riporterebbero l’entità complessiva degli investimenti (31,2 miliardi) vicina a quella prevista nella versione precedente del PNRR (32 miliardi).

Anche i progetti previsti nelle 2 Componenti (Alta velocità ferroviaria e manutenzione stradale 4.0 e Intermodalità e logistica integrata) risultano gli stessi indicati nella precedente versione, ma solo se si fa riferimento anche a quelli finanziati dal Fondo Complementare. Come anticipato, i progetti trasferiti in questo Fondo sono quelli ritenuti più problematici e che presumibilmente saranno completati dopo il 2026. Altra novità rilevante, ma ancora priva di elementi specifici, è il ruolo del nuovo scostamento di bilancio, che dovrebbe assicurare il completamento di tutti i lotti di alcuni progetti fino al 2030 e/o oltre. 

In tema di riforme, il PNRR indica, per la Componente 1 (Alta velocità ferroviaria e manutenzione stradale 4.0), la revisione delle procedure di approvazione del Contratto di Programma RFI e dei progetti di investimento ferroviario, una disciplina per il trasferimento della titolarità delle opere d’arte (ponti, viadotti e cavalcavia) e l’attuazione delle linee guida per la classificazione e gestione del rischio per gli interventi di manutenzione stradale.

Per la Componente 2 sono previsti interventi di riforma per lo sviluppo del sistema portuale (semplificazione delle procedure per il processo di pianificazione strategica; attuazione del regolamento che definisce l’assegnazione competitiva delle concessioni nelle aree portuali; semplificazione delle procedure di autorizzazione per gli impianti di Cold Ironing) e l’intermodalità e logistica integrata (semplificazione delle transazioni di importazione/esportazione dello Sportello Unico dei Controlli; interoperabilità della piattaforma logistica nazionale per la rete dei porti; semplificazione delle procedure logistiche e digitalizzazione dei documenti).

Per la Missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica”, il PNRR mantiene un rilevante intervento sulla sostenibilità del trasporto urbano, per 8,6 miliardi, con investimenti sulla mobilità soft (0,6 miliardi), mezzi di trasporto pubblico di massa (3,5 miliardi), infrastrutture di ricarica elettrica (0,75 miliardi) e rinnovo mezzi (3,7 miliardi). Ulteriori interventi di rinnovo, anche di mezzi di trasporto marittimo, sono stati allocati sul Fondo Complementare, per complessivi 1,4 miliardi, ma non è ancora disponibile la loro effettiva destinazione per modalità di trasporto.

In tema di fonti energetiche per la mobilità sostenibile, si segnalano investimenti per la produzione di biocarburanti e idrogeno, ma sul piano applicativo sono previsti interventi di sperimentazione dell’idrogeno per la mobilità stradale e ferroviaria, ma non quella marittima.

Il Piano e relativi documenti e informazioni, sono disponibile al link https://italiadomani.gov.it/it/home.html

https://www.confindustria.sa.it/selezione_articoli_15_09_2021/

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